Ordo Iuris: Krajowy Plan Odbudowy – jak wyglądać będzie Polska po realizacji kamieni milowych?

Krajowy Plan Odbudowy to nie tylko dokument przewidujący do jakich sektorów popłynie bezzwrotne (dotacje) lub zwrotne (pożyczki) wsparcie finansowe, lecz w szczególności dokument, w którym Państwo Polskie zobowiązuje się dokonać szeregu reform niekoniecznie związanych z wydatkowaniem środków pieniężnych. Poszczególne części KPO dzielą się na tzw. kamienie milowe oraz wskaźniki, do których realizacji zobowiązuje się nasz kraj chcąc skorzystać z dotacji lub preferencyjnych pożyczek. Dla sześciu reformowanych sektorów / kategorii przewidziano:

1. w części odnoszącej się do dotacji: 212 kamieni milowych lub wskaźników;
2. w części odnoszącej się do pożyczek: 71 kamieni milowych lub wskaźników.

Niniejszą analizę oparto na treści „roboczego tłumaczenia załącznika do decyzji implementacyjnej Rady UE” dostępnego online w portalu gov.pl. Co ciekawe, sama treść KPO nie jest jeszcze udostępniona szerokiej opinii publicznej, a w portalu gov.pl możemy przeczytać, że: „w II połowie czerwca spodziewana jest akceptacja KPO przez Radę UE. Po zakończeniu procesu formalnego zatwierdzenia KPO tekst dokumentu zostanie udostępniony na naszych stronach internetowych”.

Z dużą dozą prawdopodobieństwa można stwierdzić, że najbardziej kontrowersyjne zapisy KPO, zakresie, który odnosi się do zobowiązań naszego kraju, poznamy dopiero za jakiś czas. Przykładami kontrowersyjnych kamieni milowych są:

- zobowiązanie wprowadzenia przepisów nakładających na wybrane miasta powyżej 100 tys. mieszkańców obowiązku tworzenia stref transportu niskoemisyjnego;

- wprowadzenie do czerwca 2026 roku opłaty rejestracyjnej i podatku od posiadania pojazdów emitujących zanieczyszczenia;

- zmiana przeznaczenia szpitali powiatowych.

Z „pieniężnego punktu widzenia”, KPO przewiduje wsparcie na poziomie 158,5 mld złotych. 106,9 mld zł wsparcia ma mieć formę dotacji (bezzwrotna pomoc), a kwota 51,6 mld złotych ma stanowić preferencyjne pożyczki.

Zgodnie z zapowiedziami przedstawianymi w spotach informacyjnych KPO ma służyć:

- silniejszej gospodarce i wyższym zarobkom;

- czystszemu powietrzu i zielonej energii;

- większej ilości cyfrowych technologii na co dzień;

- sprawniejszej i nowocześniejszej służbie zdrowia;

- bardziej dostępnemu i ekologicznemu transportowi.

Wsparcie zwrotne – jest oczywiście mniej korzystne aniżeli wsparcie w formie dotacji. Jeśli jednak pożyczki byłyby oprocentowane na poziomie aktualnych stóp procentowych Europejskiego Banku Centralnego (w czerwcu 2022 r. stopa kredytu w banku centralnym i depozytu w banku centralnym to 0%), to pożyczki z terminem spłaty do 2050 r. wydają się rozwiązaniem korzystnym. Przy aktualnym tempie inflacji będą się one dewaluować.

1. Na co zostaną wydatkowane środki z KPO – subiektywny przegląd wydatków.

1. Odporność i konkurencyjność gospodarki

Pierwsza część programów z KPO koncentruje się na wzmocnieniu odporności
i konkurencyjności polskiej gospodarki. Pod względem ilości kamieni milowych i wskaźników jest to część najobszerniejsza, która zawiera ich 82. Teoretycznie, w tej części KPO zobowiązują się one do:

- ograniczenia obciążeń regulacyjnych i administracyjnych;

- reformy ram fiskalnych.

Po dokonaniu przeglądu kamieni milowych, próżno tam jednak szukać rozwiązań, które znacząco ograniczałyby biurokrację, albo przyczyniały by się do obniżenia kosztów pracy, tj. głównych bolączek mikro i małych przedsiębiorców. Samo zwiększenie odporności
i konkurencyjności gospodarki rządzący mogliby zapewnić np. poprzez powrót do rozwiązań
z początku polskiej transformacji – do tzw. „ustawy Wilczka”. Niestety na to się nie zanosi.

Korzystna wydaje się być alokacja środków z tej części KPO m.in. na robotyzację, innowacje, cyfryzację, wzmacnianie współpracy pomiędzy przemysłem a sektorami nauki. Ze wsparcia, które będzie zlokalizowane „najbliżej” zwykłych obywateli, można zwrócić uwagę na wsparcie w wysokości 1,7 miliarda złotych na poprawę sytuacji rodziców na rynku pracy poprzez zwiększenie dostępu do opieki nad dziećmi do lat 3. Do tego, że miejsc w żłobkach brakuje, a w związku z napływem uchodźców z Ukrainy brakuje w jeszcze większym stopniu niż wcześniej – nie trzeba nikogo przekonywać. Nadal jest to jednak kropla w morzu potrzeb. Rządzący szacują, że w żłobkach i klubach dziecięcych powstanie 47 500 miejsc opieki dla dzieci do lat 3. Praktycznym przełożeniem kamienia milowego w tym zakresie ma być realizacja programu Maluch+.

Jako przykład wydatków, które należy monitorować, można z kolei podać przykład środków przeznaczonych na uzbrojenie pod inwestycje terenów o łącznej powierzchni 4 200 ha. Z informacji tej należy się cieszyć szczególnie, jeśli środki popłyną na tereny mniej rozwinięte. Autor sugeruje jednak w tym zakresie wprowadzenie instrumentów analogicznych do funkcjonującej w Polsce opłaty planistycznej (w przypadku, gdyby uzbrajane grunty miałyby należeć do prywatnych właścicieli, którzy mieliby je w krótkim czasie sprzedać). Przejrzysty i niedyskryminacyjny powinien być również model kwalifikacji danych gruntów pod uzbrojenie. Unikniemy w ten sposób sytuacji, w której na uzbrojeniu terenów zarobią spekulanci, którzy uprzednio nabyli nieruchomości z chęcią ich odsprzedaży po uzbrojeniu. Przejrzystość systemu kwalifikacji gruntów pod uzbrojenie pozwoli z kolei na uniknięcie sytuacji, w których uzbrajane nieruchomości należałyby do przedstawicieli władz państwowych lub samorządowych.

2. Czystsze powietrze i zielona energia

Ta część wsparcia to wsparcie w wysokości 25,5 mld złotych w formie dotacji oraz 36,7 mld złotych w postaci preferencyjnych pożyczek. Autorzy KPO przewidują osiągnięcie w tej części 72 kamieni milowych lub wskaźników. Beneficjentami wsparcia są podmioty różnych kategorii. Szczególnie duże wsparcie przewidziano dla sektora wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych. W tym celu dostosowana ma zostać również infrastruktura operatora systemu przesyłowego. Zadowalające jest również wspieranie technologii wytarzania energii z wodoru.

Niestety w tej części KPO mógł być położony na modernizację wymagających wielkich inwestycji systemów przesyłowych oraz dystrybucyjnych w całej Polsce, a nie tylko w ramach przystosowania systemu do odbioru energii z morskich farm wiatrowych. Takie wsparcie
z mogłoby być uzasadnione np. zwiększeniem możliwości odbioru energii elektrycznej produkowanych w rozproszonych źródłach OZE

3. Więcej cyfrowych technologii na co dzień

Ta część KPO przewiduje spełnienie 42 kamieni milowych. Na ich realizację Polska otrzyma 12,5 mld złotych w formie dotacji oraz 9,4 mld złotych w formie preferencyjnych pożyczek. Do przykładowych zadań tej części KPO należą m.in.:

- ułatwienie rozwoju infrastruktury sieciowej zapewniającej powszechny dostęp do szybkiego internetu;

- zapewnienie dostępu do bardzo szybkiego Internetu na obszarach białych plam;

- zwiększanie skali zastosowań rozwiązań cyfrowych w sferze publicznej, gospodarce
i społeczeństwie;

- rozwój e-usług w administracji publicznej;

- inwestycje w cyberbezpieczeństwo.

W ramach tej części, autor artykułu nie dostrzega negatywnych lub kontrowersyjnych zapisów KPO. Za takie kontrowersyjne zapisy niektórzy obywatele mogą jednak uznawać kamienie milowe związane z planowaniem i wdrażaniem na obszarze kraju technologii 5G. W tym zakresie bacznie należy się przyglądać potencjalnym rozwiązaniom ustawowym ograniczającym prawo własności w stosunku do gruntów, na których ma powstawać taka infrastruktura.

4. Sprawniejsza i nowocześniejsza służba zdrowia

Na modernizację i reformy służby zdrowia przewidziano w KPO 18,3 mld złotych
w formie dotacji oraz 1,3 mld złotych w formie pożyczek. Przewidziano 45 kamieni milowych lub wskaźników.

Pozytywnie należy ocenić kamienie milowe przewidujące wydatkowanie środków na:

- modernizacją i doposażeniem obiektów dydaktycznych w związku ze zwiększeniem limitów przyjęć na studia medyczne;

- podniesienie efektywności i jakości systemu ochrony zdrowia poprzez wsparcie polskiego potencjału badawczo-rozwojowego w dziedzinie nauk medycznych i nauk o zdrowiu;

Wątpliwości opinii publicznej powinny się z kolei koncentrować na takich kamieniach milowych jak:

- restrukturyzacja szpitali poprzez konsolidację, zmianę profilu oraz zakresu i struktury świadczeń zdrowotnych przez nie udzielanych,

- przekształcanie szpitali powiatowych w oddziały lub ośrodki opieki długoterminowej
i geriatrycznej.

5. Bardziej dostępny i ekologiczny transport – „Zielona, inteligentna mobilność”

KPO przewiduje przeznaczenie na sektor transportu 30,6 mld złotych w formie dotacji oraz 3,1 mld złotych w formie pożyczek. Autorzy KPO deklarują tutaj osiągnięcie 35 kamieni milowych lub wskaźników. Ich realizacja ma się przyczynić do dekarbonizacji, zmniejszenia zanieczyszczeń powietrza, zwiększenia bezpieczeństwa na drogach, zapobiegania wykluczenia niektórych obszarów z oferty transportu publicznego. KPO promuje m.in. inwestycje
w autobusy elektryczne.

Za kontrowersyjne zobowiązania z tej części KPO autor uznaje m.in.:

1. wprowadzenie do czerwca 2026 roku opłaty rejestracyjnej i podatku od posiadania pojazdów emitujących zanieczyszczenia, zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci";
2. Ustanowienie obszaru poboru opłat na nowopowstających drogach;
3. obowiązek tworzenia stref transportu niskoemisyjnego w zanieczyszczonych miastach powyżej 100 tys. Mieszkańców oraz możliwość rozszerzenia tych regulacji na wszystkie obszary miejskie, niezależnie od liczby mieszkańców. Do takich stref mogłyby wjeżdżać wyłącznie „niskoemisyjne” samochody osobowe.
4. obowiązek wprowadzenia regulacji nakładających na regionalne i lokalne władze publiczne obowiązku zakupu od 2025, w miastach o liczbie mieszkańców przekraczającej 100 000, wyłącznie autobusów nisko- i zeroemisyjnych.

Do pozytywnych zapisów należy zaliczyć koncentrację na rozwoju transportu kolejowego oraz intermodalnego. Niestety, z tej części KPO wyłania się niebezpieczny obraz przyszłości, w której uboższe osoby, których nie będzie stać na zakup samochodów elektrycznych nie będą mogły korzystać w miastach z samochodów, a będą niejako zmuszane do korzystania
z komunikacji miejskiej.

6. Dodatkowe zobowiązania zabezpieczające prawidłową realizację zobowiązań płynących z KPO

W tym zakresie rządzący przewidzieli 7 kamieni milowych, m.in wdrożenie reform:

- wzmacniającej niezależność i bezstronność sądów,

- poprawiającej sytuację sędziów, których dotyczą orzeczenia Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego w sprawach dyscyplinarnych i sprawach dotyczących immunitetu sędziowskiego.

Jednym z kamieni milowych jest też zobowiązanie do przyjęcia do końca września 2022 r. nowelizacji do Regulaminu Sejmu, Senatu i Rady Ministrów, która wprowadzi obowiązek przeprowadzania oceny skutków regulacji oraz konsultacji społecznych w przypadku projektów ustaw zgłaszanych przez posłów i senatorów. Zobowiązanie to należy uznać za korzystne z punktu widzenia jakości stanowienia prawa, która to jakość w ostatnim czasie cierpiała w trakcie ekspresowego przyjmowania niektórych ustaw.

2. Podsumowanie

Dotacje o wartości 107 mld złotych kierowane do różnych sektorów gospodarki z pewnością potrafią pobudzić wyobraźnię. Należy jednak pamiętać, że środki te muszą być wydatkowane w określony sposób, a państwo polskie zobowiązało się w toku realizacji KPO do osiągnięcia 283 kamieni milowych lub wskaźników. Niektóre z nich mogą być uznawane za kontrowersyjne, jak np. zobowiązania do opodatkowania właścicieli aut spalinowych, ustanawianie obszarów poboru opłat na nowopowstających drogach czy wprowadzenia obowiązku tworzenia stref niskoemisyjnych w wybranych miastach powyżej 100 tys. mieszkańców. Podkreślić jednak należy, że ostateczne zapisy KPO poznamy dopiero po jego zatwierdzeniu oraz potwierdzeniu spełnienia kamieni milowych odnoszących się do praworządności przez zaangażowane w ten proces instytucje unijne. Aktualnie publicystom i prawnikom pozostaje odnoszenie się do roboczego tekstu – „streszczenia” przygotowanego na potrzeby zatwierdzenia KPO przez Radę UE.

Adw. Tomasz Piotr Chudzinski – analityk Centrum Analiz Legislacyjnych Ordo Iuris