Raport KE o praworządności w Polsce z 2025 r.

Komisja Europejska udostępniła swój najświeższy raport o praworządności w Polsce z 2025 r. Dokument ten, stanowiący szóstą odsłonę unijnego cyklu monitorowania rządów prawa, analizuje cztery kluczowe obszary: wymiar sprawiedliwości, walkę z korupcją, pluralizm mediów oraz kwestie instytucjonalne.

Raporty z poprzednich lat były wobec Polski zdecydowanie krytyczne i stanowiły bezpardonowe narzędzie politycznego nacisku. Postawa Brukseli wobec Polski w ostatniej dekadzie w znacznej mierze oparta była właśnie na politycznej presji opartej na systemowym kwestionowaniu rządów prawa w Polsce, co znacznie osłabiało nasza pozycję zarówno w UE, jak i wobec szeroko pojętych partnerów międzynarodowych.

Nowy raport jest jednak inny. Raport z 2025 r. pełen jest gładkich słów o wielkich zmianach i – co prawda dopiero planowanych krokach – ale jednak krokach w dobrym kierunku.

Praworządność bez definicji to praworządność na miarę potrzeb

Pojęcie praworządności w prawie UE pozostaje niezdefiniowane, co otwiera drzwi do subiektywnych ocen i politycznych manipulacji. W poprzednich latach mogliśmy to obserwować, porównując kolejne raporty o praworządności wydane przez Komisję Europejską, które w skrajnie odmienny sposób oceniały chociażby mechanizm powoływania sędziów w Polsce (ocena negatywna) i zbliżony mechanizm funkcjonujący w Niemczech (ocena pozytywna), tłumacząc to niezbyt finezyjnie kwestią „dojrzałości demokracji”.

Mechanizm warunkowości, wprowadzony przez UE wobec Polski w 2020 r., jest jaskrawym przykładem tej instrumentalizacji. Uzależniając dostęp do funduszy unijnych od subiektywnej oceny „praworządności” przy jednoczesnym ignorowaniu konkluzji Rady europejskiej z 11 grudnia 2020 r., które towarzyszyły przyjęciu tego mechanizmu, wytaczając ramy, w których powinien ten mechanizm funkcjonować, KE naruszyła zasadę pewności prawa i kompetencje przyznane UE.

Co ciekawe, z chwilą objęcia władzy w Polsce przez opcję polityczna preferowaną przez unijnych dygnitarzy, Unia przestała dostrzegać naruszenia rządów prawa w Polsce i Komisja Europejska prawie natychmiast odblokowała pierwsze fundusze KPO. Następnie, 29 maja 2024 r. KE zdecydowała o zakończeniu procedury z art. 7 Traktatu o UE wobec Polski, co oznacza, że oficjalnie przestała dostrzegać „wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia” przez Polskę „wartości, o których mowa w artykule 2”. Decyzja ta miała wynikać z ugodowej postawy nowego rządu wobec unijnych żądań, w tym przystąpienia do Prokuratury Europejskiej (EPPO), a nie z rzeczywistych reform. Warto odnotować, że, wraz nowym budżetem UE na lata 2028-2034, mechanizm warunkowości ma zostać wzmocniony, dając Brukseli jeszcze większą swobodę w blokowaniu środków dla państw sprzeciwiających się jej agendzie. Okoliczności zniesienia mechanizmu warunkowości wobec Polski to klasyczny przykład działania „kija i marchewki”, który całkowicie obnażył intencje KE.

Dziś, porównując raporty o praworządności odnoszące się do czasów, gdy władze w Polsce dzierżyła inna opcja polityczna oraz najświeższy raport (uwzględniając jak niewiele rzeczywistych zmian zaszło w naszym systemie prawnym), nie sposób już zignorować elastyczności, jaką definicji „rządów prawa” nadała Komisja Europejska.

Pochwały za deklaracje

Raport KE z 2025 r. obfituje w twierdzenia o „znacznych postępach” w Polsce w różnych wymiarach, które w dalszej części raportu okazują się być postępami na miarę złożenia obietnicy, zapowiedzi czy deklaracji „rozpoczęcia prac” przez aktualny rząd. Zastosowany w raporcie mechanizm jest godny uwagi, bo stan faktyczny i prawny, który jeszcze rok wcześniej był krytykowany, może dzięki niemu być dziś – pomimo braku jakichkolwiek zmian – uznany za co najmniej neutralny. Poczyniono przecież „znaczne postępy”!

Przykładem dokonania takich „znacznych postępów” jest problem rozdzielenia funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego oraz zapewnienia niezależności prokuratury. W raporcie wskazano, że nie przyjęto jeszcze ustaw w tym zakresie, ale „podjęto dalsze istotne kroki na rzecz rozdzielenia urzędów Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego”.

Ustawa z 2016 r. łącząca te funkcje nadal obowiązuje, a do dnia dzisiejszego nie wprowadzono nowych przepisów ani zmian instytucjonalnych – rząd nie chwali się także szczególnie widocznie pracami nad rozdzieleniem owych funkcji. Wręcz przeciwnie, wydaje się, że zarówno minister Bodnar, jak i minister Żurek doceniają możliwości jakie daje im stanowisko w obecnym kształcie. KE musiała się zatem oprzeć na rządowych deklaracjach jak to „rząd zamierza” lub „rząd planuje”, a nie na faktach. Faktem jest, że prace nad właściwą w sprawie ustawą toczyły się, jednak od chwili przyjęcia na początku grudnia 2024 r. projektu ustawy przez Komitet Stały Rady Ministrów i zgłoszeniu zmian przez Komisję Prawniczą w styczniu 2025 r. słuch o tym przedsięwzięciu zaginął i ma ono wyraźne problemy z nabraniem rozpędu.

Warto przy tej okazji podkreślić, że unijne wymagania dotyczące reform prokuratury są narzędziem nacisku, naruszającym zasadę subsydiarności i suwerenność państwa. Polska ma prawo kształtować swój system prokuratury zgodnie z własną Konstytucją. Unijne żądania rozdzielenia funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego zmierzają do narzucenia Polsce obcych standardów, ignorujących krajowy kontekst legislacyjny, historyczny i społeczny. Niezależnie od tego za jakim systemem się opowiadamy – powinniśmy bronić prawa do samostanowienia w tej kwestii.

Chwaląc rząd Donalda Tuska za rzekomy zamiar oddzielenia funkcji Prokuratora Generalnego od Ministra Sprawiedliwości, Komisja Europejska ewidentnie odwraca też wzrok od – głośnego przecież nie tylko w Polsce – wydarzenia jakim była niezgodna z prawem zmiana Prokuratura Krajowego i przejęcie kontroli nad Prokuraturą przez rząd.

Przeoczenie przez KE tak przemocowej ingerencji w wymiar sprawiedliwości nie jest możliwe, wobec czego wyjaśnienie może być tylko jedno: Unia nie dostrzegła w nim nic nagannego.

Niezależność sądownictwa

Raport KE odnotowuje także „pewne postępy” w zakresie niezależności sądownictwa, ale wskazuje na utrzymujące się problemy z systemem odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów i niezależnością Krajowej Rady Sądownictwa (KRS). Powołuje się w tym zakresie na orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), które zarzucają Polsce naruszenia zasad niezawisłości sędziowskiej.

Kwestionowanie niezależności sądownictwa w znacznej mierze związane jest ze sporem o skład KRS i powoływaniem sędziów przez prezydenta RP z rekomendacji zreformowanej KRS. Tu też, to co do niedawna nie budziło zastrzeżeń Komisji w przypadku Hiszpanii, a mianowicie, że to Parlament wybiera większość składu KRS, w tym i jego członków sędziów, w przypadku Polski miałoby stanowić o ograniczenie niezależności sędziów rekomendowanych Prezydentowi RP przez KRS. Jednocześnie liczne zmiany prezesów i wiceprezesów sądów z naruszeniem obowiązującej ustawy przez dwóch kolejnych ministrów sprawiedliwości Donalda Tuska dla Komisji nie stanowi już zagadnienia wartego odnotowania w raporcie o rządach prawa.

Jednocześnie raport KE chwali rząd za „przygotowanie planów reform” dotyczących systemu dyscyplinarnego sędziów i KRS, wskazując, że „rząd zamierza” wprowadzić nowe regulacje zapewniające większą niezależność. Rzecz w tym, że żadne konkretne zmiany nie zostały w ostatnim czasie przyjęte, co ponownie wskazuje, że KE „nagradza” KO już za same deklaracje, a nie rzeczywiste działania.

W obiektywnie przygotowanym raporcie o praworządności z pewnością powinien znaleźć się wątek zapowiadanej przez ministra Bodnara i premiera Tuska ustawy mającej umożliwić lustrację ok. 3 500 sędziów w Polsce z możliwością ich usunięcia lub zdegradowania – z naruszeniem Konstytucji RP. Próżno jednak szukać w raporcie KE choćby zdania na ten temat.

Warto przy tej okazji podnieść także wątek prac nad ustawą o wykonywaniu orzeczeń ETPC. Raport KE pozytywnie ocenia postępy w przygotowaniu przepisów mających zapewnić skuteczne wdrażanie wyroków Trybunału w Strasburgu. Dokument wspomina oczywiście, że „rząd planuje” wprowadzenie regulacji ułatwiających implementację orzeczeń, ponownie chwaląc rząd już za same obietnice, jak gdyby miały one wpływ na rzeczywistość i „rządy prawa”.  W przypadku tej ustawy faktem jest jednak, że prace „toczą się”, zaś sama ustawa była w marcu 2025 r. przedmiotem krytycznej opinii zgłoszonej przez Instytut Ordo Iuris.

Jak podkreślono w opinii, prawotwórcza działalność ETPC w ostatnich latach uległa znacznemu nasileniu, a orzeczenia Trybunału często wykraczają poza pierwotną intencję państw sygnatariuszy Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W szeregu orzeczeń dochodzi do kolizji szeroko interpretowanych postanowień Konwencji z prawem krajowym, co prowadzi do naruszenia suwerenności państw, w tym Polski. Proponowana ustawa, choć przedstawiana jako krok ku zgodności z międzynarodowymi standardami, budzi obawy o dalsze ograniczenie autonomii polskiego systemu prawnego, zwłaszcza w kontekście orzeczeń ETPC, które promują ideologiczne agendy. Instytut Ordo Iuris zwrócił uwagę, że automatyczne wdrażanie takich wyroków bez krytycznej analizy ich zgodności z polską Konstytucją może prowadzić do podważenia zasad demokratycznego państwa prawnego.

Walka z korupcją

Raport KE pozytywnie ocenia przystąpienie Polski do Prokuratury Europejskiej (EPPO) w 2024 r. Chwalone przez KE przystąpienie Polski do EPPO, jest w istocie ograniczeniem suwerenności w ściganiu przestępstw, a o tym, że był to jeden z warunków wycofania mechanizmu warunkowości wobec Polski, zrealizowany de facto metodą szantażu, raport milczy.

Znajdziemy w nim natomiast stwierdzenie, że „trwają postępowania przygotowawcze w sprawach korupcji dużej wagi z udziałem urzędników publicznych i polityków”. Mowa oczywiście o postępowaniach związanych z Funduszem Sprawiedliwości, przy którym warto na chwilę się zatrzymać, bo doniesienia o motywach politycznych stojących za tymi postępowaniami bez wątpienie są alarmujące, nie mówiąc już o sposobie traktowania niektórych osób, wobec których zastosowano areszt tymczasowy.

Jak wskazał Instytut Ordo Iuris w opinii amici curiae w sprawie aresztu ks. Michała Olszewskiego oraz w opinii na temat trzymania Dominika B. w areszcie wysłanej do Prokuratury Krajowej w Katowicach, ze strony rządu Donalda Tuska dochodzi do poważnych naruszeń norm międzynarodowych. W najnowszym sprawozdaniu na temat praworządności w Polsce Komisja Europejska rzecz jasna w ogóle o tym nie wspomina.

Innym przykładem jest głośna sprawa Marcina Romanowskiego, byłego wiceministra sprawiedliwości, który w 2024 r. otrzymał azyl polityczny na Węgrzech po postawieniu mu zarzutów korupcyjnych przez obecny rząd. Romanowski stoi na stanowisku, że zarzuty te motywowane są chęcią politycznej zemsty, a nie rzeczywistymi dowodami i – nie da się ukryć – o słuszności swoich obaw zdołał przekonać rząd innego państwa, co nadaje sprawie wymiar bardzo znaczący. Mimo tego raport KE zupełnie wydarzenia tego nie odnotowuje.

Przeczytaj raport Instytut Ordo Iuris:     
„Naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności przez rząd Donalda Tuska”

Publikacja Komisji Europejskiej chwali natomiast rząd Donalda Tuska za „zaangażowanie w walkę z korupcją” i „plany dalszych reform”, mimo że konkretne działania ograniczają się do wszczynania kolejnych postępowań, których polityczny charakter jest szeroko komentowany. To kolejny przykład, jak KE nagradza nowy rząd za deklaracje i działania pozorne, ignorując kontrowersje związane z ich legalnością.

Powoływanie się na „praworządność” w takich okolicznościach traci resztki powagi na rzecz komizmu. Ujawnienie w ostatnich dniach finansowania z KPO projektów niedorzecznych, czy wręcz groteskowych lub takich, z których korzystają osoby z otoczenia członków koalicji rządzącej – w kontekście pochwał za walkę z korupcją – tylko wrażenie to potęguje.

Po opublikowaniu listy beneficjentów części funduszy z KPO, szczególnie w kontekście poluzowania kryteriów ich przyznawania po objęciu władzy przez Koalicję Obywatelska, sposób rozdysponowania tych środków budzi poważne wątpliwości co do gospodarności i przejrzystości. Kryteria przyznawania funduszy zostały złagodzone przez rząd Donalda Tuska do tego stopnia, że stanowią jaskrawy przykład marnotrawienia środków unijnych. W dobie tak znacznych potrzeb finansowych w zakresie obronności, budowy infrastruktury czy rozwoju gospodarki, a także pogarszającej się stopy życiowej społeczeństwa, doprowadzenie do tak niegospodarnego dysponowania środkami z KPO wymaga rzetelnego zbadania i wyciągnięcia konsekwencji. Warto przy tym obserwować, czy temat środków z KPO zostanie podniesiony w kolejnym raporcie o praworządności. Tym bardziej, że chodzi tu o kwoty wielokrotne większe niż te wydawane za rządów Zjednoczonej Prawicy z Funduszu Sprawiedliwości.

Pluralizm mediów

Komisja Europejska odnotowała w swym raporcie o rządach prawa w Polsce postępy w „pluralizmie mediów i przejrzystości życia publicznego”. Wskazała jednak na potrzebę dalszych działań w zakresie niezależności mediów publicznych i ochrony dziennikarzy.

Dokument stwierdza, że „choć nie wprowadzono jeszcze nowych przepisów wzmacniających niezależność organów zarządzających nadawcami publicznymi, w mediach publicznych mniej jest treści politycznie stronniczych. Głównymi mediami publicznymi (tj. Telewizją Polską, Polskim Radiem i Polską Agencją Prasową) zarządzają obecnie likwidatorzy tymczasowi”.

Ta teza budzi zdumienie swoją tendencyjnością i pominięciem kluczowych faktów. KE chwali rząd za „plany reformy mediów publicznych” i „zaangażowanie w zwiększenie ich niezależności”, mimo że raport wyraźnie wskazuje, że „rząd zamierza” wprowadzić nowe regulacje, a konkretne przepisy nie zostały jeszcze uchwalone.

Co więcej, w raporcie całkowicie pominięto kontrowersje związane z siłowym przejęciem mediów publicznych po październiku 2023 r. W grudniu 2023 r. Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pod kierownictwem Bartłomieja Sienkiewicza, zainicjowało proces likwidacji Telewizji Polskiej, Polskiego Radia i Polskiej Agencji Prasowej, powołując tymczasowych likwidatorów. Proces ten, przeprowadzony w sposób budzący poważne wątpliwości prawne, obejmował m.in. zajęcie siedzib mediów publicznych i zmiany w ich zarządach bez konsultacji z Krajową Radą Radiofonii i Telewizji, co naruszało ustawę o radiofonii i telewizji oraz konstytucyjne zasady wolności mediów.

Trudno o bardziej jaskrawy przykład naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego niż przeprowadzone bez podstawy prawnej siłowe przejęcie mediów publicznych. Raport KE, milcząc na temat tych wydarzeń, zdaje się sankcjonować działania, które w istocie podważają praworządność. Praworządność, o którą troska rzekomo stanowi sedno raportu.

Co najmniej intrygujące jest także stwierdzenie, że „w mediach publicznych mniej jest treści politycznie stronniczych”. Faktem jest, że media publiczne bardzo się w ostatnich latach zmieniły. Zmiana ta polega jednak przede wszystkim na zmianie promowanej narracji politycznej, przy czym trudno doszukać się w przekazie stacji publicznych wiadomości bardziej zobiektywizowanych niż przed październikiem 2023 r.

Jednym z najświeższych przykładów jest relacja z zaprzysiężenia prezydenta Karola Nawrockiego 6 sierpnia 2025 r. W sposób wręcz rażący TVP konsekwentnie unikała nazywania go „prezydentem”, określając go jedynie przy użyciu nazwiska. Co więcej, transmisja z zaprzysiężenia przed Zgromadzeniem Narodowym została pokazana jedynie na kanale TVP Info, a nie na głównym kanale TVP1. Trudno działania takie odebrać inaczej niż jako celowe marginalizowanie tego wydarzenia. Twierdzenie KE o poprawie pluralizmu mediów publicznych jest nie tylko nieuzasadnione, ale wręcz absurdalne.

Obrona suwerenności przede wszystkim

Najnowszy raport o praworządności w Polsce stanowi potwierdzenie słuszności od lat powtarzanej tezy o politycznym charakterze sporu o praworządność.

Dziś jak na dłoni widzimy, że definicja praworządności skrojona jest na miarę politycznych sympatii (i antypatii) Brukseli, a „raporty” o praworządności i mechanizm warunkowości (zwany też „mechanizmem praworządności”), pozwalające na ograniczanie przepływu środków finansowych z UE do Polski, stanowią jedynie polityczne narzędzie wywierania presji na państwa członkowskie.

Raport KE wskazuje, że „na razie nie odnotowano postępów we wdrażaniu zalecenia dotyczącego rozwiązania problemu szerokiego zakresu immunitetów dla osób pełniących najwyższe funkcje wykonawcze oraz usunięcia z prawodawstwa klauzul bezkarności”.

Ta uwaga wydaje się trafna, zwłaszcza w kontekście licznych (choć akurat w unijnym raporcie całkowicie niezauważonych!) zarzutów naruszeń prawa i łamania praworządności przez obecny rząd. Trudno uwierzyć, że do UE nie dotarły wypowiedzi premiera Donalda Tuska, który w przemówieniu z 13 grudnia 2023 r., tuż po objęciu władzy, mówił, że „musimy wprowadzić demokrację walczącą, która nie pozwoli na powrót autorytarnych tendencji. To wymaga zdecydowanych działań, nawet jeśli będą one kontrowersyjne”. W innym wystąpieniu, 15 stycznia 2024 r., stwierdził natomiast, że „to nie jest czas, aby ściśle trzymać się litery prawa, gdy stawką jest przyszłość demokracji i stabilność państwa”.

Powyższe słowa, wskazujące na gotowość do działania ponad prawem w imię politycznych celów, nie zostały w żaden sposób skomentowane w raporcie KE, mimo że rzucają poważny cień na intencje rządu w kwestii praworządności. W efekcie cień ten rozlewa się na samą Komisję Europejską.

Instytut Ordo Iuris od lat wskazywał na konieczność przeprowadzenia gruntownych reform, które przywrócą Unii Europejskiej kształt i znaczenie wspólnoty gospodarczej – unii suwerennych narodów. W dobie tak wielkiej polaryzacji, nie tylko w Polsce, ale w całej Europie i na świecie, kontynuowanie centralizacji UE i próby tak nachalnego ingerowania, czy wręcz sterowania wewnętrzną polityką i sprawami państw członkowskich UE mogą skończyć się dla projektu jakim jest Unia tylko źle albo bardzo źle.

Jesteśmy dziś w miejscu w którym pytanie „czy i jak reformować Unię?” należy zamienić na „czy Unię da się jeszcze zreformować”?

Anna Kubacka – analityk Centrum Prawa Międzynarodowego Ordo Iuris