Anna Kubacka: Cele barcelońskie w znacznej mierze przeczą polityce prorodzinnej

Raport Ordo Iuris

W 2018 r. Instytut Ordo Iuris wydał kompleksowy raport „Opieka nad dziećmi do 3. roku życia w Polsce i na świecie. Aspekty prawne, ekonomiczne i społeczne” w którym wskazywaliśmy m.in. że system opieki w Polsce jest mało efektywny i w najniższym stopniu odpowiada potrzebom deklarowanym przez rodziców. W oparciu o liczne badania, doświadczenia innych państw, analizy kosztów i potrzeb przedstawiliśmy także propozycje rozwiązań, które realizowałyby prawdziwą politykę prorodzinną. System opieki nad najmłodszymi dziećmi to przecież kluczowy element polityki rodzinnej – ma ogromne znaczenie rozwojowe, a w perspektywie długoterminowej w istotnym stopniu może warunkować potencjał demograficzny i ekonomiczny państwa.

W znacznej części raport objął tematykę żłobków, analizując ich efektywność, koszty, ale także wpływ opieki kolektywnej na rozwój dzieci oraz preferencje rodziców związane z opieką. Wnioski okazały się jednoznaczne: opieka żłobkowa jest w Polsce wiodąca, bo państwo w przeważającej mierze inwestuje właśnie w opiekę kolektywną. Dopłaty do żłobków (przy równoczesnym braku dopłat do alternatywnych – a równorzędnych! – form opieki) i inwestycje w tworzenie tylko takich miejsc opieki (brak równomiernego wsparcia dla np. klubów malucha czy niani) tworzą swoisty przymus ekonomiczny wobec wielu rodziców, którzy wybierają tę formę opieki jedynie w oparciu o sztucznie stworzone kryterium dostępności i kosztów. W rzeczywistości bowiem koszt opieki sprawowanej w klubie malucha, u opiekuna dziennego, a nawet przez nianię nie odbiega znacząco od kosztu opieki nad jednym dzieckiem w żłobku[1]. Różnica wynika tylko i wyłącznie z bezzasadnego preferowania przez państwo i samorządy opieki w żłobkach.

Cele barcelońskie – polityka pro, czy antyrodzinna?

Ustalone przez Radę Europejską w 2002 r. tzw. cele barcelońskie zakładają, że każde z państw członkowskich UE powinno objąć opieką formalną 90 proc. dzieci powyżej 3 lat i co najmniej 33 proc. dzieci do 3 roku życia opieką formalną. Wszystko po to, by realizować "równość płci" poprzez wysłanie matki do pracy zarobkowej jak najszybciej po porodzie, bo jak czytamy w tzw. celach barcelońskich: „Państwa członkowskie powinny usunąć czynniki zniechęcające kobiety do udziału w rynku pracy”[2]. Unijni politycy tłumaczyli swoje postulaty także dobrem dzieci, które rzekomo przebywając w opiece formalnej miały lepiej rozwijać swoje umiejętności społeczne, a odseparowanie do rodziców miało lepiej wpływać na ich rozwój osobisty. W rzeczywistości od lat wiadomo, że szczególnie dla dzieci do lat 3 opieka kolektywna jest co do zasady niekorzystna, a najlepsze warunki rozwojowe daje im przebywanie z matką lub pod opieką kogoś z najbliższej rodziny[3].

Co ciekawe, cele barcelońskie dążą do odseparowania dzieci od matek (w celu zasilenia ich „siłą roboczą” rynku pracy) i oddania ich pod opiekę formalną – lecz opieka ta rozumiana jest bardzo szeroko. UE postrzega opiekę formalną nie tylko jako żłobki, lecz także punkty opieki dziennej (także rodzinne), czy usługi niani. Jak wskazuje doświadczenie, a nawet same słowa wiceminister Sochy, w Polsce cele barcelońskie odczytano jedynie jako wezwanie do budowy żłobków. Czy oznacza to, że cele barcelońskie są mniej „antyrodzinne” niż polityka żłobkownictwa? Należy pamiętać, że to co nie znalazło żadnego uznania i wsparcia polityków tworzących unijne dokumenty z zakresu polityki rodzinnej i opieki nad małymi dziećmi to sprawowanie opieki przez rodziców i innych członków rodziny.

Wsłuchać się w głos rodziców

Kluczowe jest jednak to, że unijne dokumenty dotyczące opieki nad małymi dziećmi nie mają charakteru wiążącego, a UE w ogóle nie ma posiada traktatowych kompetencji w tym zakresie. Większość państw członkowskich nie zrealizowała i nie ma zamiaru realizować celów barcelońskich. Natomiast państwa, które rzeczywiście je wdrażają, w większości równorzędnie wspierają wszystkie formy opieki – w tym małe instytucje opieki (w Polsce byłyby to kluby malucha czy punkty opieki dziennej) praz opiekę sprawowaną przez nianię.

Tymczasem Polska podążała i nadal podąża drogą żłobkownictwa – kolejne inwestycje i kolejne dofinansowania czynione są niemal wyłącznie w ramach rozwijania tej formy opieki.

Jest to całkowicie sprzeczne z potrzebami i preferencjami rodziców. Dane IPSOS z 2017 r. jasno wskazują, że większość rodziców przede wszystkim chce mieć realny wpływ na wybór formy opieki nad najmłodszymi dziećmi. 60,96 proc. ankietowanych wskazało, że rodzice powinni mieć wybór na jaką formę opieki nad dzieckiem zostaną przeznaczone środki publiczne. Zaledwie 13,8 proc. respondentów było zdania, że ze środków publicznych należy finansować jedynie żłobki[4].

Należy przyznać, że częściowo państwo rodziców posłuchało. W ramach ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym wprowadzono dofinansowanie w kwocie do 400 zł miesięcznie do pobytu dziecka w placówce (instytucji) opiekuńczej. Problem w tym, że placówki te ustawa wymienia enumeratywnie - żłobek, klub dziecięcy, opiekun dzienny[5] - i zupełnie pomija równorzędną i jednocześnie jedną z najbardziej preferowanych przez rodziców form opieki, czyli nianię.

Jednocześnie ustawa o opiece nad dziećmi do lat 3 wymienia nianię, obok żłobka, klubiku dziecięcego i opiekuna dziennego, jako jedną z możliwych, regulowanych form opieki[6]. Wszystkie wskazane w ustawie „możliwości” opieki są sobie równe, wobec czego trudno znaleźć uzasadnienie dla pominięcia jednej, wybranej formy opieki w ramach przyznawanego dofinansowania z rodzinnego kapitału opiekuńczego. Odrzucić należy „kryterium popularności” – wszak klubiki, a tym bardziej opiekunowie dzienni, to marginalna część systemu opieki nad dziećmi, a są objęte nowym dofinansowaniem. Żłobki są "bardziej popularne" z uwagi na największą dostępność oraz koszty: są dofinansowane ze środków centralnych, a często także z samorządowych.

Uzasadnienie pominięcia w ustawie o rodzinnym kapitale opiekuńczym opieki sprawowanej przez nianię, które narzuca się samo, to niestety kwestie budżetowe. Obecny kształt ustawy zdaje się być celowym zabiegiem, pozwalającym na wykluczenie znacznej grupy rodziców, którzy korzystają z usług niani z możliwości ubiegania się o dofinansowanie. Wytrychem pozwalającym na wykluczenie tej równoprawnej formy opieki, jest użycie w nowej ustawie sformułowania „dofinansowanie do pobytu dziecka w placówce” – co wykluczyło z przyczyn oczywistych nianię.

Niania dziś i jutro - postulaty

Choć intencje ustawodawcy mogą być zrozumiałe, to faktem pozostaje, że ograniczenie wsparcia państwa dla opieki nad najmłodszymi dziećmi jedynie do instytucji opiekuńczych to jawna dyskryminacja. Niania nie jest bowiem "luksusem" z którego korzystają jedynie rodziny bardzo dobrze sytuowane i, co należy stale podkreślać, zgodnie z ustawą wszystkie wymienione w niej formy opieki, tak żłobki jak i niania, są sobie równe.

Wśród rodziców rośnie świadomość co do negatywnego wpływu opieki kolektywnej na małe dziecko[7], co sprawia, że rodzice podejmują decyzję o zatrudnieniu niani, nawet kosztem bardzo poważnego obciążenia budżetu domowego. W Polsce aż 85 proc. matek dzieci w wieku 4-36 miesięcy najchętniej powierzyłoby stałą opiekę nad dzieckiem komuś z najbliższej rodziny – przy czym 52 proc. matek w ogóle nie bierze pod uwagę oddania dziecka do żłobka[8]. Struktura naszego społeczeństwa i warunki bytowe są jednak takie, że w przeważającej liczbie przypadków sprawowanie codziennej, pełnoetatowej opieki przez babcię czy dziadka jest niemożliwe. Preferowanym wyborem staje się wówczas niania i w pełni zasadne jest oczekiwanie, że państwo wspierające inne formy opieki nad dziećmi do 3. roku życia, w równy sposób będzie dofinansowywać także opiekę sprawowaną przez nianię.

Co więcej, oprócz włączenia niani w dofinansowanie z rodzinnego kapitału opiekuńczego, konieczne jest stworzenie bardziej sprzyjających tej formie opieki i zatrudnia ram prawnych.

Na dzień dzisiejszy prawo umożliwia rodzicom i niani zawarcie tzw. umowy uaktywniającej. ten specyficzny rodzaj umowy pozwala na zatrudnienie niani i skorzystanie z możliwości opłacenia całości lub części składek ZUS (emerytalnej, rentowej i zdrowotnej) z budżetu państwa, a przy tym nie jest objęta wymogiem stawki minimalnej. Dzięki temu rodzice i niania mogą swobodnie i adekwatnie do wykonywanej pracy i zakresu obowiązków ustalić stawkę godzinową za wykonywaną pracę, niania ma zapewnione ubezpieczenie i – co kluczowe – zmniejsza się charakterystyczna dla tego zawodu „szara strefa”.

Z perspektywy lat funkcjonowania w systemie prawnym umowy uaktywniającej widać już jednak wyraźnie potrzebę nowelizacji związanych z nią przepisów.

Primo: odformalizowanie. Rodzice chcący skorzystać z tej formy umowy już w momencie chęci zgłoszenia do ZUS deklaracji związanych z koniecznością odprowadzania składek (co jest konieczne nawet w wypadku, gdy umowa spełnia warunki do pokrywania całości składek z budżetu państwa) napotykają na liczne trudności. Stopień formalizacji całej procedury zniechęcająca, a niejednokrotnie wręcz uniemożliwia zawarcie i zgłoszenie do ZUS umowy. Przepisy i formularze dostarczane przez ZUS są nieprzejrzyste i mylące – niedostosowane do odbiorcy, którym często są osoby, które nigdy nie wypełniały podobnej dokumentacji. Konieczność ponownego wypełniania dokumentów przy każdorazowym wahaniu wynagrodzenia niani może skutecznie zniechęcać do wyjścia z „szarej strefy”. Dlatego też konieczne jest maksymalne odformalizowanie procedury zgłaszania zawartej umowy oraz deklaracji związanych z opłacaniem składek ZUS. Dobrym rozwiązaniem byłoby stworzenie prostego, zawierającego jednoznaczne objaśnienia interaktywnego formularza. Doświadczenie na bazie rozliczeń PIT (83 proc. Polaków rozliczyło PIT za 2021 r. przez internet, przy czym 51 proc. Polaków korzystając z usługi Twój e-PIT) pokazuje, że Polacy chętnie korzystają z tego typu narzędzi i cenią ich przejrzystą formę.

Secundo: zmiany finansowania składek ZUS. Od 1 stycznia 2018 r. składki ZUS niani opłacane są z budżetu państwa jedynie do połowy wysokości minimalnego wynagrodzenia. Znaczący spadek liczby zawieranych umów uaktywniających pokazuje jak istotna była to zmiana[9]. Naiwnością byłoby sądzić, że dane te odzwierciedlają rzeczywiste zmiany na rynku pracy – w rzeczywistości pokazują przepływ do „szarej strefy” związany z koniecznością ponoszenia przez rodziców dodatkowych kosztów. Ponieważ nianie, poza ukłonem państwa w postaci finansowania części składek (co jednak ma na celu nie wsparcie tej formy opieki nad dziećmi, lecz likwidację „szarej strefy”) nie korzystają jako jedna z form opieki z żadnych programowych dofinansowań, należy przynajmniej przywrócić pełne finansowanie składek niani z budżetu państwa do wysokości minimalnego wynagrodzenia.

Tertio: zmiana ram czasowych umowy. W aktualnym stanie prawnym umowa uaktywniająca może być zawarta maksymalnie do ukończenia przez dziecko 3 roku życia. Limit ten wiąże się z założeniem zgodnie z którym jest to granica wieku „żłobkowego” – po ukończeniu 3 roku życia dziecko można już bowiem zapisać do przedszkola. Możliwość nie definiuje jednak woli rodziców ani nie oznacza obowiązku, o czym ustawodawca zdaje się w tym wypadku zapominać. Ramy czasowe umowy uaktywniającej należy wydłużyć. W przeciwieństwie do żłobków czy klubików, których naturalną kontynuacją jest przejście dziecka do kolejnej placówki (przedszkola – które również korzysta z różnych dofinansowań) po ukończeniu 3 roku życia, dzieci pozostające pod opieką niani często korzystają z tej opieki dłużej (np. do 4 roku życia). Umowa uaktywniająca powinna zatem dawać możliwość zatrudnienia niani minimum do ukończenia przez dziecko 4 roku życia, a docelowo aż do osiągnięcia wieku obowiązkowej nauki, czyli analogicznie do dzieci uczęszczających do przedszkoli.

Podsumowanie

Polska od lat inwestuje w żłobki, zaniedbując inne ujęte w ustawie formy opieki. Kluby malucha, opiekunowie dzienni, nianie - postrzegane są jako luksus, mimo że realny koszt ich opieki jest porównywalny z kosztem opieki w żłobku. Polska polityka prorodzinna powinna w zakresie opieki odpowiadać na potrzeby rodziców i dzieci. Wszelkie badania wskazują, że rodzice przede wszystkim chcą mieć wybór formy opieki - państwo powinno więc go zapewnić.

Dlatego też w pierwszej kolejności „naprawić” należy ustawę o rodzinnym kapitale opiekuńczym, poprzez włączenie do dofinansowania także rodziców korzystających z opieki sprawowanej przez nianię. Drugim krokiem powinna być natomiast kompleksowa nowelizacja przepisów regulujących tzw. umowę uaktywniającą. Odformalizowanie procedur związanych ze zgłoszeniem niani do ZUS, pełne finansowanie składek przez państwo oraz zwiększenie ram czasowych umowy, to kluczowe zmiany, które pozwolą na uruchomienie pełnego potencjału zawodu niani i dadzą rodzicom możliwość korzystania z jej usług.

Wreszcie, wskazać należy, że znaczna część problemów z jakimi mierzy się system opieki nad najmłodszymi dziećmi wynika właśnie z braku rozeznania preferencji rodziców przez państwo oraz skomplikowanego, nieprzejrzystego i często dyskryminującego systemu dofinansowań. Jak już wielokrotnie postulowano - przebudowa systemu opieki nad najmłodszymi dziećmi w celu umożliwienia rodzicom wolnego od przymusu ekonomicznego wyboru formy opieki nad ich dziećmi powinna zostać oparta o stałe, comiesięczne świadczenie w postaci bonu opiekuńczego (rodzinnego)[10]. Wprowadzenie tego typu rozwiązania nie tylko dałoby rzeczywistą swobodę wyboru formy opieki przez rodziców, którzy mogliby samodzielnie wybrać do kogo lub do jakiej placówki trafią środki pochodzące z Bonu, lecz pozwoliłoby też państwu i samorządom odejść od skomplikowanych konstrukcji systemów dofinansowania opieki nad dziećmi.

Anna Kubacka - analityk Instytutu Ordo Iuris